湖北经济学院院长、湖北水事研究中心主任 吕忠梅

　　◆吕忠梅

　　 2012年5月，环境保护部部长周生贤在全国环境保护部际联席会议暨松花江流域水污染防治专题会议上提出，要更加注重保护优先，优先保护水质良好和生态脆弱的江河湖泊。在“十二五”期间，按照突出重点、择优保护、一湖一策、绩效管理的原则，完成30个湖泊的生态环境保护任务，进一步明确了“良好湖泊优先保护”的工作思路。

　　我国长期以来将湖泊与江河视为一个整体，在立法上采取一视同仁的态度。如《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国渔业法》等法律法规都可以成为湖泊保护的法律依据。但是，这些法律实施多年，中国的湖泊保护形势却日益严峻。

　　实行湖泊专门保护，变消极被动的应对填补为积极主动的防患未然

　　为了改变湖泊保护的现状，国家在近年来出台了一系列政策措施，将湖泊保护从一般性的水资源保护中独立出来，更加强调湖泊生态系统的特殊功能，强调湖泊水质保护的特殊性，使得湖泊保护工作具有了明确的针对性和实效性。

　　2012年，经国务院批准，环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部和水利部联合发布了《重点流域水污染防治规划（2011~2015年）》。在这个文件中，不仅将湖泊（水库）与江河相互并列，而且以水质保护为标准，明确了水质维护、水质改善和风险防范3种类型，针对湖泊的不同水质状况，实现了保护的差异化。

　　自此，我国的湖泊保护工作思路基本形成，其内容包括两个方面，一是将湖泊保护从一般意义上的水资源保护中分离出来，实行湖泊专门保护。二是对湖泊根据一定标准进行分类保护。“良好湖泊优先保护”正是在这样的背景下提出来的，是对水质良好湖泊所进行的风险防范型保护。

　　如果说近年来国家出台的一系列湖泊保护举措是一种组合拳，那么“良好湖泊优先保护”则是其中的一记重拳，它标志着我国湖泊保护理念的重大转变。

　　过去，一些湖泊之所以得到国家和地方的高度重视，是因为其污染情况已经非常严重，到了非治不可的程度。这种“先污染后治理”的理念和模式，不仅十分被动，而且投入大、收益小。

　　环境保护由环境污染防治和自然环境保护两部分组成，前者侧重于应对环境污染，解决的是由坏变好的问题。后者则更多立足于保育，解决的是好上加好的问题。当然，两者并不绝对分立，往往是治理与保育并行。

　　湖泊保护亦是如此。一方面，要治理各种污染源导致的湖泊水质污染，尽力使其由坏变好，进而巩固成果。另一方面，要保育那些基础较好的湖泊，在防止污染、维护现状的基础上，力争湖泊水质更好。

　　从我国湖泊保护的思维上看，从过去主要将投入重点、制度重心放在对已经形成严重污染的湖泊治理，到现在明确提出“良好湖泊优先保护”，是一种思维模式的转换，即变消极被动的应对填补为积极主动的防患未然，求增量而非仅仅保存量。

　　“良好湖泊优先保护”的实现亟需制度保障与机制支撑

　　国家对于“良好湖泊优先保护”出台了一些措施，尤其是建立了中央财政专项资金，为理念的实现奠定了基础。但是，要真正实现“良好湖泊优先保护”，必须制度先行、规则先定。只有在法治的框架下，良好的理念才可能通过制度的实施变成现实。

　　在我国，目前尚无湖泊保护的专门国家立法。近年来，有一些地方根据本地实际情况，制定了一些湖泊保护的地方性法规，如《湖北省湖泊保护条例》、《江苏省湖泊保护条例》。但由于地方立法权限的约束，在许多重大事项上无法突破。

　　首先，湖泊保护的管理体制问题。根据法律授权，环境保护部代表国家对水污染防治工作实施综合管理，主要是对水质的管理。上述两部条例所确立的管理体制分别看来都十分合理，但在环境保护的实际工作中则是矛盾重重，两部条例执行过程中的越位、错位、缺位现象经常发生。

　　目前，有关“良好湖泊优先保护”的政策虽然是由环境保护部、水利部共同制定，但主要还是从水质保护的角度出台文件。这一政策并未明确两个部门间的权力分工，也没有建立权力协调机制，更没有解决我国水资源管理中的体制症结。

　　其次，湖泊保护的一湖一策问题。建立专门的湖泊保护机制，是国内外湖泊立法和执法的成功经验，即立足于良好湖泊的实际，因地制宜，设置专门的湖泊管理机构，实行执法权的集中委托。

　　在我国没有湖泊保护专门立法的情况下，要实现这个目标，必须解决两个方面的问题，一是承认不同功能的良好湖泊保护目标的差异性，并以此为基础进行专门立法，建立协同执法机制。二是突破湖泊管理的区域性限制，建立良好湖泊保护执法的协调机制。

　　再次，地方政府的良好湖泊保护责任问题。湖泊作为水生态系统的一部分，具有流域特性，即便是湖盆在一个地方行政区域内的湖泊，其汇水范围也可能存在跨区域情况。湖泊保护中很容易形成流域管理与区域管理的矛盾和冲突，直接影响到湖泊保护的效果。

　　因此，必须落实环境保护问责制，解决好政府行政首长对辖区内的良好湖泊保护负总责的问题，建立完善的责任追究机制。