《中国绿色时报》2021年12月22日第一版、第二版
本报记者 迟诚
资金投入是国家公园体制改革的重要内容，关乎国家公园保护、管理、发展等各个方面。国家公园是在整合原自然保护地的基础上组建起来的，也必将引起资金保障机制的重大调整。建立一个怎样的国家公园资金保障机制才能更好发挥作用？又要怎样结合国情稳步推进？《中国绿色时报》记者专访了国内研究国家公园资金投入保障方面的专家、湖北经济学院教授邓毅。
最严格的保护需要资金投入作保障
记者：资金投入在国家公园体制建设中发挥什么样的作用？
邓毅：建立健全资金保障机制是国家公园体制改革的重要内容，一直受到各方的高度关注。
从总量上说，国家公园需要更多的资金投入。国家公园是最高等级的自然保护地，实施的是最严格的保护，必然要在生态保护和修复等方面投入更多的人力物力。此外，国家公园保护第一的政策也会很大程度上影响当地社区居民的生产生活，会面临搬迁、转产等现实问题，这都需要更多的资金投入作为保障。
从结构上讲，国家公园资金投入和使用的方向也很重要。无论是国家公园、地方政府、当地居民还是外来的特许经营者，如果有一方的利益严重受损，国家公园管理目标就很难实现。所以，良好的资金保障机制也意味着各方利益的精妙平衡。
总的来说，资金保障涉及国家公园改革各方的核心利益，是国家公园改革的“龙头”。抓住这个“龙头”才能够深刻理解国家公园体制改革所面临的困难，并从根本上找到解决方案。
记者：目前我国国家公园的资金投入格局是怎样的？国际上有哪些先进经验值得借鉴？
邓毅：目前，我国国家公园资金投入主要是财政投入，这和世界上大多数国家的自然保护地是一致的。但中国也存在着不同于其他国家的国情：中国的国家公园，在体制上存在着中央直管、中央和省共管、中央委托省管3种模式，在地域上往往跨越多个行政区域，国家公园范围内和周边社区通常居住着大量的原居民，他们也有生存权和发展权。在这些复杂的背景下，要处理好中央和地方的关系、地方和地方的关系、保护和发展的关系实属不易。这些特殊性也决定了国家公园资金保障机制的复杂性。
西方国家公园的资金保障机制通常具有以下特征：持续稳定的财政投入，多样化的资金投入格局，以及规范化、法制化、透明化的资金管理，这些都是值得我们学习和借鉴的。
合理划分中央和地方财政事权是基础
记者：什么是国家公园财政事权？如何划分？难点是什么？
邓毅：国家公园财政事权就是一级政府应承担的、运用财政资金提供国家公园基本公共服务的任务和职责。合理划分中央与地方在国家公园管理上的财政事权和支出责任，是以国家公园为主体的自然保护地财政体制协调运转的基础。通俗地说，就是要明确国家公园投入哪些是中央承担的，哪些需要由地方承担，每一级政府各自要承担多少。这是政府有效提供自然保护基本公共服务的前提和保障。
合理划分中央和地方财政事权，先要将国家公园财政事权进行细分，这是基础，也是难点。然后依据财政事权划分原则，并综合考虑每一项事权划分的历史沿革、现实问题和未来趋势，在“中央财政事权”“地方财政事权”“中央和地方共同财政事权”等不同模式间进行综合评价与判断，选择最佳的财政事权和支出责任模式。
湖北经济学院国家公园研究团队经过这几年的探索，将国家公园财政事权细分为生态保护和修复、科学研究和自然教育等10项一级财政事权以及若干项二级财政事权，在考虑外部性、信息复杂性、激励相容等事权划分原则的基础上，以大量的事权划分实践为依据，对每项财政事权进行了科学的划分，填补了这一领域研究的空白。当然，财政事权划分是一个动态的过程，新的事权划分需要在实践中不断磨合、调整，经过若干年才能逐步稳定下来。
如何保障社会投资者收益
记者：社会资本怎样参与国家公园建设？如何保障社会资本的收益？
邓毅：目前我国国家公园社会资本进入的主要方式是特许经营，以及通过招投标承接部分监测和保护修复工程项目。其中，特许经营还处于一个起步阶段，其管理还相对比较粗放，需要进一步改进。
在引入社会资本的过程中，一个非常重要的问题是，一定要牢牢树立生态保护第一的原则，不能为了追求经济利益而踩红线、破底线，否则不管是对特许经营商还是国家公园管理方都意味着很高的政策风险。
吸引社会资本投入，必须要保证社会资本的合理收益。第一，要有好的项目。这需要国家公园管理机构设计好特许经营项目，将园区的项目进行科学的整合、打包，确保项目能够有足够的盈利能力。第二，要有长效的激励机制。在部分特许经营条件差的国家公园，在项目运营初期可采取减免特许经营费等方式以保证投资者利益，这有利于培育和发展特许经营市场。第三，要有平等的协调机制。国家公园管理方要与特许经营商建立平等的对话和协商关系，充分考虑特许经营商的利益关切，不能利用管理者的强势地位侵害特许经营商的利益。第四，要建立风险分担机制。在不违反国家公园保护政策的前提下，应该建立国家公园和社会资本的风险分担机制。社会资本对项目经营管理承担风险责任，国家公园对由于管理局人事变动等因素而导致的项目风险承担责任。
国家公园在引入社会资本参与特许经营过程中，还要特别关注公众利益和社区利益，使公众和社区居民在特许经营过程中同步受益，尤其不能出现社会资本赚钱、社区居民受损的情况，这样的特许经营机制是不可持续的。
建立统一、规范、高效的国家公园资金保障机制
记者：我国要建立统一、规范、高效的国家公园管理体制，需要怎样的资金投入制度作保障？怎样建立？
邓毅：统一、规范、高效的国家公园管理体制，我认为也要同步建立统一、规范、高效的国家公园资金保障体制机制。
统一，要求打破原来由各政府部门、各保护地管理机构分散收支的局面，由国家公园管理机构统一国家公园范围内的收入和支出。规范，指的是科学划分各个部门、单位在国家公园资金投入和运用的各个环节的权责边界，用法律法规的形式固定下来并遵照执行；高效，要求国家公园资金管理要注重绩效，不断提高国家公园基本公共服务供给效率。
建立统一、规范、高效的国家公园资金保障体制机制，首先要明确政府和市场的责任边界。强调政府在国家公园为主体的自然保护地体系中的投入责任，并不意味着政府要大包大揽承担。实际上，我国国家公园在向市场和社会筹资方面做得还很不够，还有很大的潜力可挖。
其次，要明确中央与地方的责任边界。要立足国家公园的公益属性，合理划分中央与地方在国家公园管理上的财政事权和支出责任，正确处理各级政府间的权、责、利关系，做到既能维护中央在自然保护地管理上的统一领导，又能激发地方参与自然保护地建设和管理的积极性。
第三，重构国家公园转移支付制度。在科学划分国家公园财政事权和支出责任的基础上，清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方的专项转移支付，厘清专项转移支付和一般性转移支付之间的边界。同时，各部门涉及国家公园的项目，如果目标接近、投入方向类同、资金管理方式相近，也应整合由国家公园管理机构统筹安排使用。
第四，加强国家公园资金管理。将中央委托省管的国家公园收支纳入省级预算统筹，统一国家公园范围内的收入和支出，建立和完善国有自然资源资产收益管理制度、特许经营使用费管理制度，推进预算公开和资金绩效管理，都是规范和高效的资金管理应当做到的。